在改革开放以前的计划经济时代，政府管制过强，市场和社会的功能和积极性的发挥受到挤压。从全国范围来看，东北地区的经济发展是全国计划经济发展的典型。随着经济发展市场化水平逐渐提高，迫切需要政府治理现代化的协调跟进，传统管制型政府必然需要通过转变自身的政府职能，向服务型政府转变，而简政放权改革正符合这种现实需要。国家治理现代化要求简政放权改革实现改革放权化、放权参与民主化、放权过程科学化、放权监管法治化。简政放权改革包括行政审批制度改革、投资领域改革、职业资格改革、清理收费改革、商事制度改革以及教育科学卫生改革等方面，体现在国家治理现代化的政府治理、社会治理和市场治理三大领域。政府治理现代化通常是由政府、市场和社会治理现代化三个部分组成，分别表现为政府过程高效化、市场配置资源决定化和社会自我管理分权化。简政放权主要面向基层政府、市场和社会进行放权改革，实现基层政府接权、市场配置资源的决定性作用和社会自我管理。由此可见，无论是在要素构成上，还是在表现特征上，政府治理现代化与简政放权改革都构成宏观目标与微观实现路径的逻辑关系。此外，在推进政府治理现代化和简政放权改革中，政府都是其中的主导者和参与者。因此，从政府治理现代化的视角讨论东北地区简政放权实施进展、问题及解决路径，具有一定的解释力和新颖性。

       一
      东北地区简政放权改革具体实践和成效

      1.东北地区简政放权改革具体实践。2012年，党的十八大的召开拉开了东北地区新一轮行政体制改革的序幕。2013年5月17日，中共中央国务院印发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（以下简称《决定》）指出，国务院将取消和下放一批行政审批项目，项目数共计117项。之后，中央政府对东北地区地方政府稳步推进简政放权改革的推动力度空前。2014年8月19日，国务院办公厅印发的《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》指出，东三省市场经济的发展要以简政放权改革为突破口，着重提高市场的经济活力，更加深入推进简政放权，对已经下放地方的投资项目审批事项，按照“同级审批”的原则，依法将用地预算等相关前置审批事项下放地方负责。
      2014年，黑龙江省政府常务会议决定取消、下放37项行政审批事项，并且将具体内容在省政府门户网站面向社会予以公布。同年，辽宁省政府前后经过三轮取消并下放了行政职权783项，其辖下的14个（地）市政府单位取消并下放的行政职权高达1 423项，放权内容涉及商业、医疗卫生、教育等。2015年3月27日，黑龙江省政府常务会议报告了本省保留列入省级权力清单的3 119项职权，总精简比例高达69%。2016年，吉林省政府积极推动“五公开”建设，着手清理并整顿行政审批中介服务事项，同时还印发了《关于取消和规范一批行政审批中介服务事项的决定》。2017年，吉林省和辽宁省政府积极推进“放管服”，改革信息公开建设。其中，吉林省政府公开了工商登记前置事项审批项目录，以及企业后续责任监管清单，并印发了《吉林省全面推行“双随机一公开”监管工作实施方案》。该方案的出台、实施对于完善行政审批事中事后的监管意义重大。辽宁省2017年取消并下放了356项省级权力事项，放权内容覆盖面广，分别涉及投资领域改革、商事制度改革和收费清理改革等等方面，放权力度空前。其所辖14个地级市均成立了行政审批服务局，将多部门的审批集中于一个部门办理。将40个省直单位中的422项审批事项纳入服务中心办理，审批时限压缩了50%以上。
      2.东北地区简政放权改革的成效。东北地区简政放权改革的成效主要分为现实效益和长远意义两个方面。从现实效益看，通过简政放权改革，政府审批程序上更加简洁、高效，降低了制度性成本对效益产出的影响，为企业、个人带来了切实的经济效益。从长远意义看，通过简政放权改革，政府自身得到减负和“瘦身”，市场和社会力量得以快速发展，治理现代化目标得到初步实现。更为重要的是，在政府、市场和社会三者之间形成了均衡健康的良性互动关系，三方形成了各司其职、相互配合、相互监督、互为补充的局面。
      第一，放权式改革是恢复政府与市场以及社会均衡关系的强力杠杆。从政府与市场、社会的关系看，通过简政放权，东北地区市场和社会不再受政府权力“挤压”。受特殊发展历程的影响，东北地区经济结构长期以来存在着“两高”特点，即“企业总体中国有企业所占比例高”和“能源型重工业所占比例高”。政府在市场资源配置和社会管理过程中起着绝对主导作用。政府、市场和社会三者之间关系的重心明显偏向于政府，政府“手太长”，管的太多。随着改革开放的逐渐深入，市场竞争优胜劣汰的趋势进一步增强，而习惯受国家政策照顾扶持、熟悉计划指令性经济的东北地区，随之出现断崖式下滑局面。简政放权改革是政府自身权力的精简与下放，原来政府与市场及社会间偏向政府的倾向得以扭转，进一步回归合理均衡的状态。面向基层政府放权，基层政府的自主性、积极性得到进一步提高，改变了以往各种行政许可事项都需要去省政府或中央政府审批的繁琐流程，改革成效惠及公众和企业等多方主体。面向社会放权，发挥社会组织自我管理、自我服务的功能。面向市场放权，突出市场对资源配置的决定性作用，进一步激发市场活力，降低制度性成本，使原本病态的营商环境恢复正常。例如，“多证合一”登记制度的改革就简化了政府行政审批流程，提高了政府工作效率，降低了制度性交易成本。因此，简政放权改革培育了市场和社会力量，相应地形成了政府与市场、社会之间的良性互动。
      第二，科学化行政审批制度改革降低了腐败现象的发生。权力过于集中，容易滋生腐败。东北地区各级政府由于长期受计划经济影响，行政审批程序繁琐，办事效率低下。有些政府部门“门难进、脸难看、事难办”现象严重，不仅造成行政低效拖沓，而且增加腐败滋生的可能性。而简政放权是抑制腐败的特效药。在改革进程中，权力清单和责任清单制度的实施，使各个行政机构的职责权限更加具体、公开透明，实现了法无授权不可为，极大地压缩了权力寻租的空间。同时，随着行政审批制度改革的深入推进，审批流程得到极大缩短，例如，黑龙江省地税局发布了《办税事项“最多跑一次”清单》和《办税事项“全程网上办”清单》，其中，涉及五大类的57个事项实现了“最多跑一次”，涉及六大类的91个办税事项实现了“全程网上办理”，极大地简化了行政流程，最大限度地减少了腐败发生的环节，降低了“权力寻租”的可能。此外，东北地区的各省政府政务服务网都对放权事项、具体清单、办事流程介绍、投诉咨询、反馈公告进行了公示，所有信息一览无遗。通过政府政务服务网，既方便办事，也方便监督投诉。从“反腐先治权”的角度看，推进简政放权改革起到了治理腐败问题的功效。
      第三，商事制度和投资事项改革助力改善营商环境。从市场自身发展看，良好的营商环境是提高市场活力的前提。而商事制度和投资事项改革具有改善营商环境以及提高市场活力的双重效果。首先，如前文所述，通过行政审批制度改革，取消和下放行政权力，这是针对长期以来政府干预经济的“有形之手”的主动收缩，进而为市场配置资源腾出空间，去掉市场调控的枷锁，创造市场主体公平竞争的环境空间。其次，下放、取消一些行政审批事项，简化了行政审批程序，缩短了行政审批时间，为经济活动提供了营商环境平台。此外，建立责任清单、权力清单和负面清单制度给经济活动以法律法规的制度性保障。例如，哈尔滨市在商事制度方面的改革，明确规定各类政务事项办理的时限，到了规定的时间必须要给群众结果或者说法。结果业务审批用时大大缩短。仅2014年哈尔滨市新增市场主体10.2万户，同比增长20%。在投资审批事项方面，吉林省为进一步深化审批制度改革，在政府网站开设了省投资项目并联审批办事平台，如此全省投资项目就在该平台上实现了“一网告知，一网受理，一网办结，一网公开和监管”。东北地区政府通过商事制度改革激发了市场活力，有效改善了营商环境。

      二
      东北地区简政放权改革实践中存在的问题

      总体来看，东北地区自党的十八大以来开展的简政放权改革，实现了“量”与“质”共进，改革成果显著。简政放权作为政府主动放权“瘦身”的一项改革举措，在实施的过程中涉及到削权、限权、放权、接权和监管等方面的内容。从政府治理现代化视角看，简政放权改革所存在的问题主要表现在有些权力下放质量不高、基层政府接权能力不足、上下级部门联动互通机制不健全和法治化监管措施不到位。事实上，这些问题都会影响简政放权改革的成效。
      1.放权质量不高。首先是下放权力不彻底。即上级部门将权力下放给与之关系密切的中介机构或部门。这种“数字游戏”造成了部门表面上审批事项减少，但在实际行政过程中并没有任何改变。如黑龙江十二届省委第三轮巡视组向省发改委反馈常规巡视情况显示，“省发改委审批权限下放不彻底，服务对象”最后一公里“的获得感不强。权力运行“任性”，内部管理‘灯下黑’”。造成这种问题的原因是多方面的。一是接权的标准模糊化。政府放权时未明确规定达到何种标准才算具备资格，造成了权力下放的随机性，政府部门容易进行权力寻租。二是由于中介机构本身的两重性，一方面中介机构与政府关系密切，政府的“影子”依然存在。另一方面将此类权力事项的审批权下放给中介机构，两者相互勾结，更易与社会利益团体发生权力寻租。这既会造成腐败现象，也会造成重大的社会生产发展隐患。其次是放权不均衡。这种不均衡现象，从宏观角度看，主要体现在各领域放权的力度和深度上。从微观角度看，体现在各领域放权改革的数量差别上。受各个政府部门自身性质、特点等因素的影响，即使在充分放权的情况下，行政审批权的下放数量也参差不齐，现实反映在某些领域中会出现与民生热点紧密相关的放权改革力度反而不强，而某些迫切性较低的领域放权改革则比较充分。例如，在辽宁省2016年省级行政职权调整中取消和下放的356项省级职权中，普遍偏向于商业个体经济方面的改革。这种不均衡的放权，既不符合政府治理现代化分权化的初衷，也不符合科学化指导原则。
      2.县（市）权力承接能力不足。县（市）政府是简政放权的主要承接方，对下放的权力是否承接到位直接关系到全省简政放权的质量和效果。调研中发现，东北地区各县（市）政府对下放的权力或多或少都存在无法有效承接或无能力承接的问题，具体表现为：一是承接人员力量不够、素质能力不足。当部分项目的权力下放后，如相配套的规章制度和机构设施没有及时跟上，就会出现下级承接部门的工作量急剧增加。此外，下放项目内容的业务性和专业性往往过强，对工作人员的数量和知识能力方面的要求也会更高。二是有的权力下放后没有相应部门或单位承接。一些县（市）政府缺乏对承接权力必须的专业、服务、技术、经验等方面的技能培训，导致承接权力存在困难。三是有的权力下放后不具备承接技术。权力的下放并不是最终结果，要有配套的技术人才和设施加以承接才能达到简政放权的目的。如某省政府将机动车安全技术检验机构资格许可下放到设区的市，但目前该省仅有两个较大的市有相应的检验鉴定机构，其他设区的市都没有。究其原因，产生下放权力承接不流畅源于下放的行政权力与基层政府能力建设不配套，事权与财权、要素配置权等不匹配。而技术承接不流畅会导致许多项目无法落实到位，这不仅会降低基层企业和社会公众关于权力下放工作的认同感，也会影响改革效果的社会好评度。
      3.全覆盖事中事后监管格局尚未建立。监管是保证审批事项规范运行的重要环节。东北地区各级政府在简政放权改革中存在以下监管问题。一是存在责任“认领盲点”。审批和监管是市场监管部门的两大重要职能，实行后置审批是“放”，事后监管是“管”，改革行政审批，简化了相关流程，但从某种程度上来说，工商行政部门前置审批手续的简化、快捷导致其他相关部门的“认领”困难，市场主体的“宽准入”造成大多数企业因为没有主动上门备案而处于监管“盲区”。当监管部门下放一部分权力后，相关部门事实上直接失去了部分监管权力，导致在市场监管中形成了部分真空区域。二是市场监管执法协作联动尚有差距。当前，我国市场监管部门力量较为分散，呈现区域化、碎片化特征。有鉴于此，需要将不同区域和各层级的市场监管部门整合起来，使之有机联系在一起，形成一个市场监管整体。目前，东北地区各级政府存在“放管脱节”现象，呈现监管不得力态势。
      4.“互联网+政务服务”存在短板。推进“互联网+政务服务”，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义。近年来，东北地区各级政府初步构建起“互联网+政务服务”平台，积极开展网上办事，取得了一定成效。但也存在网上服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高、企业和群众办事仍然不便等问题，同时，还有不少地方和部门尚未开展此项工作。一是部分市、县尚未接入全省监管系统。据2017年第一季度电子监察分析显示，目前，在黑龙江省13个市（地）、2个直管市中，有14个已将电子监察系统汇聚到全省监管系统。全省131个县（市、区）中，有84个已将电子监察系统汇聚到全省监管系统，齐齐哈尔市所属16个县（市、区）虽已建成电子监察系统，但由于县（市、区）实体政务服务中心未联通电子政务外网，导致无法接入全省监管系统；其他尚未建成电子监察系统的31个县（市、区）中，哈尔滨市有18个，牡丹江市有8个，七台河市有3个，黑河市有2个。二是县级网上政务服务中心办件量小，尚未发挥实际作用。以黑龙江为例，在目前已经接入全省监管系统的84个县（市、区）中，有56个一季度网上办件量为零，有10个一季度办件量少于10件，网上办事功能尚未发挥实际作用，基于电子监察系统的相关数据统计无法进行，这些县级网上政务服务中心尚未发挥实际作用。

      三
      深入推进东北地区简政放权改革的路径

      简政放权是一项重大的政府改革工程，核心要义是通过转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
      1.建立审批连带责任机制。政府治理科学化原则要求简政放权改革要统筹兼顾。为保证简政放权的效果，应探索建立中介服务行业主管和前置审批部门连带责任机制等模式，从制度上加以规范。一是将对中介组织诚信考核纳入审批部门的工作考核。中介部门作为社会组织，可以在政府的支持和培育下更大限度地发挥其社会责任和社会职能。必须打破中介服务行业的垄断，培育更多专业化、高水平的中介服务机构，通过立法来规范社会组织，使其良性健康发展。建立中介机构信用管理体系，完善中介服务机构信用体系和考核评价机制。中介机构信用管理体系是社会信用体系的重要组成部分，要建立中介组织诚信记录台账，对参与无序竞争、不讲诚信和弄虚作假等现象予以曝光，相关信用状况和考评结果定期向社会公示，加大对中介机构诚信惩戒力度，引入竞争机制，设立中介服务机构诚信资料库，真正体现公开、公正、透明，使权力在阳光下运行。同时，行业主管部门要负连带责任，并纳入相应审批部门和窗口的工作考核。二是捆绑中介机构与政府部门的审批时间。行政审批流程不仅包括政府部门内部流程，而且包括中介机构的服务时间，将中介机构的市场行为与政府部门的行政行为挂钩。即从企业委托中介机构开始，到审批部门做出审批决定的全过程，以审批部门为第一责任人，负责限时完成，监察部门对审批部门进行考核，对每一笔超期办理的业务实行责任倒查，从根本上解决中介服务和部门审批效能低的问题。三是明确政府部门对中介机构的监督与管理责任。各行业主管部门要加强对中介机构的监督与管理，通过制定完善中介服务的规范和标准来阻隔与某些政府部门之间的利益联系。以法律法规来规范和约束服务机构及其从业人员的执业行为，明晰对中介机构违规行为进行监督管理的权责范围。
      2.建立简政放权的精准衔接平台。作为综合性的放权改革，没有常态化联动互通渠道必然影响改革效果，也影响政府治理现代化水平的提升。在实施放权改革过程中，需要建立权力下放承接工作的精准衔接平台。一是健全完善上下级政府间权力运行信息互联互通机制。重点解决如何接权和如何用权的问题。各级政府要落实简政放权改革的整体需要，重视统筹协调，规避某些政府因“部门利益”进行选择性放权的行为，打破部门信息壁垒，通过运用各级部门简政放权工作信息平台，加强政府各部门之间关于简政放权改革的沟通、推进权力承接的顺畅性和连通性，最大化发挥平台作用，有效整合资源，提升服务效能，促进东北地区各基层政府权力承接能力的整体提升。二是建立权力下放承接责任捆绑机制。权力下放在承接过程中不仅仅表现在权力事项的增减上，还体现在行权主体的变更上，相关责任也随之发生改变。因此，要调整放权部门与承接部门的职责，将“责任清单”落实到位。放权部门要加强业务的指导与监管，承接部门要增加对新增工作的职责。放权的本质是为了提供更好的公共服务，在放权接权过程中应建立共同责任机制，县市政府与省应协调配合，共同做好简政放权工作，这有助于调动上级政府培训指导的积极性，也能督促上级部门通过集中培训、以会代训、研讨交流等多种形式加强业务指导与培训，提高县市政府审批部门的业务水平和综合服务管理能力，确保将上级部门下放的政务项目接稳管好，促进县市级政府更好更快地适应权力转移过程，进而提高公共服务效率。
      3.巩固现有清单制度，推进依法监管步伐。政府治理现代化视角下的放权改革需要制度化监管方式。完善有效的监管措施是政策实施并产生预期效果的重要保证。对此，简政放权改革的监管要从事前事中事后整个环节进行全方位的监管。首先，按照谁放权谁负责的要求。下放权力运用情况如何，放权单位有义务有权力对其运行情况进行监管负责。积极推动“权力清单制度”“责任清单制度”和“负面清单”制度建设，遏制一些部门在行政过程中“藏着掖着”进行权力寻租的行为。同时，要推进政务信息公开平台建设，政府部门相关信息应及时公布，所公布的信息要真实有效，使滥竽充数、从中渔利行为无处躲藏。其次，从顶层设计的角度推进政务信息公开标准化规范化平台建设，提高政务信息的透明度。第三，深入推进简政放权改革，还需要加强法律法规的“立改废”工作，坚持法律建设与改革同步跟进。现有行政过程的变更必然涉及原有责任、义务的改变，相应法律法规的修改更新也应及时跟进。最后，完善推进“两随机，一公开”的监管制度。坚持不定时间、不定地点、不定内容进行抽查通报。
      4.构建放权接权无缝衔接机制。简政放权要处理好“放”和“接”的问题，既要“放得下”又要“接得住”。通过建立完善的培训机制提升基层的承接能力，提升权力配置和运行的配套性、高效性。一是编制培训指南。按照“谁下放谁编制”的原则确定培训指南编制主体。把一些法律法规规章和政策要求，包括一些权力事项的办理流程、实施标准、操作程序及业务要求汇编成册，指导基层政府部门来办理。在培训指南中对所下放权力事项流程进行逐项解释，运用案例教学和图文并茂的方式增强可操作性，也可制做详细的下放权力运行流程图。二是实施“互联网+培训”工程。要顺应“互联网+”时代的需要和特点，创新培训方式。在网络时代应善于运用微博、微信等现代科技手段与政府工作结合起来，布局“互联网+培训”战略，推动放权业务培训转型升级。三是强化现场实践指导。建议东北地区各省级政府制定并出台《简政放权业务培训指导规定》，在规定中突出现场培训指导的作用。
      本文原载于《黑龙江社会科学》2019年第1期