放弃土地财政就是自毁长城
“地方政府以来土地财政的发展模式的确存在很多问题，但现在一边倒地否定土地财政，似乎土地财政一无是处，则是十分危险的。过去二十年，中国经济的高速发展，很大程度上就是建立在土地财政基础上的。某种意义上讲，土地财政乃是中国经济发展模式的核心竞争力，!放弃土地财政模式无异于自毁长城!”日前，赵燕菁在接受《第一财经日报》记者专访时说，“土地财政是中国特有的城市化道路的核心，是中国特色的发展模式，是参与国际竞争的最大优势。”
赵燕菁认为，土地财政模式有问题，但需要的是改进，完善，而不是放弃，更不是转型。政府应当做的是完善二次分配，将土地和高房价中获得的收益，确保新增市民都有一次置业机会，以分享社会财富的增长。
“让市场决定房价，让富人多掏钱买房，然后通过‘房改’等二次分配机制，将这些财富转移给更广大的社会阶层。”说此话时，这位加迪夫大学博士同时拥有两个头衔：中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授。
反对改弦更张
对于国内有些学者所提的“中国城市化速度过快”、“中国城市化率被高估”、“中国城市化道路必须改弦更张”等观点，赵燕菁不以为然。
“我觉得舆论界、经济界对城市化的讨论缺少坚实的理论基础。城市化不能仅看数量，还要考虑质量，简单比较城市化率没有任何意义”赵燕菁指出，城市化的本质，乃是公共服务。城市化是公共服务在空间上的叠加。公共服务越多，城市化的质量越高，例如中美两国城市，由于提供的公共服务不同，就不具有可比性。“一个纽约的城市人口，不等于一个北京的城市人口”。
他认为，至于城市化的速度，乃至经济发展的速度，更没有可比性，“没有一个适合于所有经济发展模式的‘最优速度’”。工业化之前的经济发展很慢，相对于当时的经济模式，那种速度就是“合理的”。同样，中国的经济发展模式与常规的市场经济国家不同，发展速度自然不同。无视发展阶段的差异，不考虑发展机制不同，直接对比城市化水平的高低及速度快慢，然后说中国发展速度是慢了还是快了没有任何学术意义!“你说是马路上时速30公里的马车过快了?还是高速路上时速40公里的汽车过快了?”
讨论的混乱，源自于我们对中国城市化的模式还缺乏深刻的理解，“我们基本上不知道中国经济是怎样起飞的。”
近期，有学者指出，中国过去的城市化道路仅是城市空间扩张意义上的，而非人口聚集下的人口密度优势和规模优势上的，未增市民幸福指数，必须改弦更张。
就此，赵燕菁指出，什么是中国的城市化道路，这个问题表明已经开始意识到城市化不仅仅是简单的数量，同时还有质量。但是仍然没有厘清基本概念，“究竟要‘更’什么‘张’?，目标参照系在哪呢?什么是我们所要的城市化?我们还没搞清楚目的地，就急着说我们现在的路走错了”
他认为，城市化的经济学的目的，就是通过规模经济，集体消费，提高公共服务的水平。人口密度是公共服务的函数，人口集聚，是提高公共服务的效率的前提，唯有大规模的空间集聚，才能降低公共服务的平均成本，获得递增的报酬。说中国是只有空间扩张的城市化，是外行的说法。
城市化的过程就是政府公共服务设施水平提高过程。而公共服务的改进，例如修路、修公园、建地铁、建学校等，只要是免费的，或收费很低，必定会带动周边或沿线城市土地价格上升。但是公共服务是否会带来所有阶层在所有空间上都获得正的效用，则是另外一个问题。不动产价格上升，虽然使有产者因房产增值“被致富”，但也带动了相关生活成本上升(比如店租上升导致迫使零售物价上升)，导致部分收入增速滞后于公共服务增速的市民变得相对贫困，幸福指数下降。这是任何城市化过程中对必须付出的代价。但我们不能因噎废食，以幸福指树为由，否定城市化，而是应当通过制度设计，使这部分居民财富的增长与公共服业务水平同步提高。
曾任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁称，他搞城市规划多年，找不到只有量的扩张而质没提高的城市，“至少在中国，城市规模扩大同时伴随着总体公共服务水平降低的现象，还只是理论上的猜测而非现实”。只要一个农民自愿进入城市，就意味着她比以前的生活状态改善了，就意味着城市化质的提升。原住居民局部群体幸福指数的相对降低，并不必然意味着城市化只有“量”没有“质”。
以厦门为例，他分析称，其城市化的“宽度”和“深度”是同步增加的，“因为规模上去了，就必然有条件提供更多公共服务与设施。也正因此，厦门土地价格才增长这么快。”
针对未来城市房地产价格是降低还是上升，他认为，地价是公共服务的函数，公共服务质量越高(公元越多、交通越方便、治安越好)，价格(门票、车票、税收)越低，外溢到土地上的价值就越高，需求的增加和消费者之间的竞争，自然迫使地价上升。土地没变，但附着的服务变了。尽管可能有起伏，但“除非政府有意降低公共服务水平，否则，伴随城市化的深化，地价上升就是一个不可逆的长期趋势”。而容积率的提高，不过是市场对冲土地价格，降低单位建筑面积中土地成本的经济手段。“你不能指望地价很的市场条件下，提高土地的的使用强度”。
力挺土地财政
赵燕菁认为，建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心，是中国独有的优势。
“任何一座城市，其城市化速度快慢，取决于它获得第一笔融资的能力。”公共服务提供的最大门槛，就是其一次性固定成本。一座桥梁必须一次建成，才会发挥效益，哪怕只差一米，这座桥梁就毫无价值。道路、污水厂、地铁都是如此。“七通一平”缺少一项，土地就无法发挥其功用。因此，克服筹集“第一笔钱”难题，便成为所有城市化模式面对的核心问题。
赵燕菁称，大体上讲，地方政府的收益模式大体有三种，第一是来自于税收;第二是来自于土地;第三是来自于企业。
他举例说，假设一座建设桥梁，收费权就构成了未来的现金流，通过抵押未来的收费权，就可以为桥梁建设融资。这是市场经济国家地方政府的一般做法，即抵押财产税，发行市政债券。我们可以称之为第一财政;但如果没有收费权，桥梁建设的好处就会外溢到两端的土地。如果先购买两端的土地，桥修好后，将升值的土地卖掉，一样可以获得现金流。抵押桥梁形成后的好处，一样可以获得建设桥梁的初始资本。这就是我国地方政府融资的主流模式。我们管它叫第二财政;如果延伸这种模式，直接在两侧土地上建设工厂，土地收益转移到企业利润，政府则可以通过政府企业升值获得回报。这就是所谓的“第三财政”。
三种模式，各有千秋。按照科斯定理，在没有交易成本的条件下，三种模式应当是等价的。但在有交易成本的世界里，不同的制度起点，交易成本大不相同。采用哪一种更有利，取决于起始时的制度存量。中国改革时，同其他经济最大的制度差异，就是土地所有制和税收制度。国外土地私有，据此征收财产税(如同征收过桥费)，成为地方提供公共服务的资金来源;而中国土地公有，不能收财产税，却拥有升值之前的土地(如同桥梁两端的土地)，，因此，土地成为地方政府的融资渠道。
他指出，在中国的经济模式下，地方政府的土地收益，不是政府投资收益，而是地方政府从市民手中的“融资”，是借来的钱，是其提供70年服务的贴现。既然是融资，抨击地方政府卖地是“寅吃卯粮”，就是没有道理的说法。了解了这个关键性差异，我们就会明白，地方政府高地价，并不是利用垄断地位与房地产开发商相互勾结追逐暴利的贪婪行为，而是经营成功的体现。相反，压低低价，让利给开发商，才真有可能是将未来政府的服务，转送拿地的个人。
“现在经常看到有媒体、学者将中外地价直接对比，这是最低级的概念错误。美国是地价不含未来的服务，未来的服务体现在财产税里，而中国是免征财产税，地价包含70年的公共服务。因此，中国地价中很大一部分是政府抵押未来服务的融资，而不是净收入。”
赵燕菁认为，中国市民花钱买房子，如同购买城市股份，在地价上与政府风险共担，与美国地方政府发行债券一样，都是为了融资。但如同股票和债券的差异，中国未来的政府免费提供服务，无需返还欠款;美国市政债券需要偿还，违约就会破产。相应地，中国市民分享城市的财富增长，美国债券持有人只获得相应的利息。
“是中国的土地财政好，还是美国的税收财政好?其实，各有利弊。不要以为只有中国地方政府‘融资平台’才有风险，税收加债券的融资模式也有风险，且不说南美那些发展国家，就是美国的州政府，甚至欧洲的主权国家，都有因政府债券濒临破产的先例。”赵燕菁举例说，印度的金融体系和债券市场远比中国发达，其商业复杂性和创新性领域的排名是第28位，远远领先于许多发达国家。但在基础建设方面的排名却仅位列第76。数据显示，在印度的基础建设总投资中，公共部门的相关投资占70%，而私营投资占30%，其中地方政府又占了大头。对于缺少土地作为抵押品的地方政府而言，其融资规模必然受到极大限制。印度目前的主要贷款方式有国有商业银行贷款、非银行金融机构、养老保险公司和外部商业借贷四种，其中国有商业银行的贷款和政府主导的专业机构起到绝对的主导作用。根据预算，从2007年8月到2011年12 月，国有商业银行将提供可能贷款中的51.3%，而其他三种贷款方式提供的贷款比例分别为27.1%、0.06%和14.8%。
“按照印度现在的‘民主’政体，一般税收的增加，绝对偿还不了商业贷款，最终的结果必然是南美式的地方政府债务破产，甚至导致希腊式的主权债务危机”赵燕菁说，“谁能保证中国地方政府转为税收财政后，就一定会比印度更好?”虽然将宝押在土地一定升值上，对银行来讲，依然存在违约的风险。但就地方政府风险而言，土地财政模式要比税收财政模式小得多。
即使我们想转变土地财政模式，但由于土地制度不同，“基因”各异，也无法照搬西方的模式。模式的转变，远没有我们想象的那样简单，它会导致一系列不可逆的制度递归。赵燕菁指出，如果不允许地方政府搞依托土地财政的融资平台，就须允许其发债券，就必须开征财产税。否则，全由中央政府划拨，又倒退至分税制以前的时代。
他说，若开征财产税，就必须土地私有化，且向千家万户征税，交易成本极其巨大。中国在这方面的制度存量甚至不如印度，我们没有对居民财产大规模征税的传统，没有与之配套公共选择制度。要知道，制度的建立和习惯的养成需要长时间的积累。以其他国家经验看，居民“抗税”比企业“偷税”更难处理，其交易成本要远比目前直接向开发商收取地价更高。他甚至预感，向土地私有化转变对社会基本制度带来的冲击，不会小于当年苏联解体带来“大爆炸”式的影响。“改变模式之前，要好好算算这笔账。”
他认为，建立在土地国有上的垄断的一级市场是中国城市融资的最大优势，“放弃这一制度，我们就会连印度都不如!”虽然近年来征地拆迁摩擦急剧增加，但就整体融资而言，仍然效率奇高，远胜实行税收财政的国家。过去十年中国经济跨越式大发展，就是最好的证明。去年一年，地方政府土地出让的直接收益(融资)就超过1.5万亿，以土地作为抵押的各类“融资平台”更是规模巨大，甚至中央政府项目的地方政府“配套”资金，也大部分是以土地资产形式注入的。“不要轻言放弃一个在实践中已经被证明是成功的经济制度。”
赵燕菁认为，中国拥有的公有制土地制度，是计划经的遗产，是市场化改革以来少数几个为数不多的制度残余，一直是作为制度“攻坚”的对象，却在一系列制度演变过程中，成为中国特有的制度优势。“所谓中国特色的社会主义，核心之一，就是基于土地公有制的土地财政模式。”
像任何一个制度一样，中国模式有其先天的问题，有很多问题有待改进，比如户籍制度、贫富差距、官员腐败等等，但这并不是我们彻底放弃这一制度的理由。不久前的金融海啸，彻底暴露的西方模式的缺陷，但并没有西方政府要放弃其基本经济模式。我们在危机中的问题比他们少，影响比他们少，为什么我们反而急着“转变增长方式”?
针对有学者说的中国城市化模式造成户籍管制、紧张的征地拆迁关系、土地与房地产浪费等现象，赵燕菁认为，纵观各国历史，前述现象是中国在城市化道路上必须付出的代价。英国的“羊吃人”，美国对土著印地安人土地的掠夺，都是其工业化过程之中，低成本攫取要素的代价。不要以为私有土地+税收财政的模式比国有土地+土地财政制度摩擦更小，对比印度的特区建设，居民的反抗要比中国强烈的多，不仅共产党在执政多年的西孟加拉邦丧失了政权，而且至今印度的特区建设依然是一事无成。谁敢保证中国转变发展模式后，会比印度表现好?
“产权要从低效率的使用者转移到到高效率的使用者，是有巨大的交易成本的。没有强制的话，这个过程不会自动发生。至于哪一种转移模式交易成本更高，要比较才有说服力。”赵燕菁说，对比南非开普敦那条因一小块征地遇阻而搁浅的高架路，英国历经十年讨论而无法建设的希思罗机场那个扩建，都表明，公权力在中国城市化中的作用不能丑化。中国的城市基础设施水平，远高于同等人均GDP的其他发展中国家，并不像有些媒体所说的那样，是“国富民穷”，更不是无法解释偶然现象，而是高效率的公共融资的结果。
赵燕菁认为，过去二十年，地方政府对于国家经济增长的贡献，很可能被大大低估了。他甚至认为，中国经济的高速增长，主要是靠地方政府推动。没有土地财政，就没有地方的大规模补贴，就没有近年来的基础设施建设(包括中央固投的核心“铁工基”)。熟悉地方经济的人都知道，几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴(零地价只是露在最表面的现象)，而补贴的来源很少基于税收，绝大部分来自于土地财政。
正是地方政府的大规模补贴(而不是中央政府的“退税”)，造就了“中国制造”强大的全球竞争力。在目前体制下，按照目前的体制，工业税收主要体现在增值税上，恰在这个税种，中央拿走了大头。这就意味着中央政府所无法理解的“税收增长超过GDP增长”的现象，很大部分就是来自于土地财政。“没有地方政府的暗补，中央财政的超收根本无从实现”。
现在不少舆论、学者猛烈抨击地方政府低价收购土地，然后以几倍、几十倍的价格出让，赚取暴利，甚至有人将其上升为新的剥夺农民的“剪刀差”。赵燕菁对这些观点很不以为然，认为“这些观点纯属无知”。政府拿到低价土地后，要建设道路、管线、学校、医院、公园、机场、码头，剩下的土地才能升值(厦门经验，剩下可出让的土地只占22%)。即使剩余的部分，地方政府大都又拿去补贴企业，然后通过农民工就业增加反哺农村。没有配套的“毛地”，同配套后剩下的“熟地”就像矿石和钢铁一样，根本没有可比性。“硬要比较价两者的价格，如果不是缺少常识，就是哗众取宠“。
也正是在这个意义上，《物权法》第四十二条“为了公共利益的需要”才能“征收集体所有的土地和单位、个人的房屋 及其他不动产”也就变成一个伪问题。所谓的“公关利益”是与西方经济模式语境对应的概念。在“土地财政”模式下，即使是房地产开发，也是“公共利益”。因为在这种模式下，公共服务不是通过税收，而是通过土地(或不动产)购买间接支付的。没有房地产开发，就不可能建设基础设施，也就不可能有公共服务。
“我们基于一级土地市场垄断的土地财政制度，是人类历史上独有的，成功也是前所未有的”，赵燕菁问道：“过去二十年，以中国的速度和规模城市化的实例，全世界历史上有过吗?对此，我们没有必要妄自菲薄。”，他甚至认为：“为何发达国家这么担心中国而不担心印度?那是因为中国通过制度创新，产生了一个人类历史上从来没有的政府模式，而这个模式是他们所无法仿效的!”
赵燕菁批评说，“我们的舆论、学者不去总结我们的模式，而是带着别人的眼镜，否定自己的成功，鼓动中央政府‘转变地方政府的增长模式’，通过煽动群众对与地方政府对立来为自己寻找道德立足点，不客气的讲，这是对民族和国家不负责任，这是在自毁长城!”。退一步，“要学人家美国，你学得过人家吗?你有人家的文化传统和制度积累吗?你有人家的历史机遇和自然资源吗?”
重在二次分配
赵燕菁认为，土地财政模式只是中国走出的第一步，但作为一个“模式”，远谈不上完善，许多方面仍然有待提高。1998年房改，在城市造就了一大批“有产者”，随着政府将土地收益大规模投入城市基础设施，公共服务水平迅速提高。其直接效果就是有产者不动产价值的大幅升值。由于通过这种隐性的二次分配机制所转移的财富，远大于工资收入，于是，政府投入越多，公共服务改善越大，“有产者”与“无产者”财富的鸿沟就会越大。
鼓吹用税收财政代替土地财政的学者认为，地方政府要退出土地一级市场，让农民和开发商谈判，自由确定土地的供给和价格。赵燕菁表示：“这是非常重大的政策改变。一旦实施，必定会造成财富分配的巨大不公，政府公共服务水平的急剧下降和经济发展速度的迅速下滑”。我们现在的征地拆迁政策，已经在城市制造了大量的百万富翁、千万富翁，据说深圳城中村改造，还将造就一大批亿万富翁。一旦松动垄断土地一级市场，造富的速度将会远超煤矿私有化，其后果也会更为严重。
赵燕菁说：“城郊土地的价值是城市政府公共服务转移过来的，是全体市民集体的财富，直接转移个郊区少数靠近城市的农民，隐含着巨大的分配不公。那些远离城市，土地没有市场需求的农民，将更难融入城市化的进程”。因为，相比地方政府，私人更加没有动力在更大的范围，再次分配所获得的财富。深圳特区原来关内和关外两种体制发展体现出来的差异，也在实践水平上证明，不要说让农民私人的土地“入市”，即使是以集村为主体“入市”，也比不上特区关内土地财政模式的城市效率和服务水平。
那么，现有的土地财政模式该如何完善?
正确的做法，不是在财富的初次分配，研究怎样在地方政府和郊区地主间分配剩余，更不是让私人直接同开发商谈判，而是由政府继续保持垄断利益，在通过二次分配，在更大范围内，重新分配社会财富。这个“二次分配”机制就是住宅。“下一步，政府要千方百计，夸张一点，即使砸锅卖铁，也要向进城农民、大学毕业生、复员军人以及其他低收入的新增就业人群降低门槛，给他们创造第一次置业机会。”赵燕菁说。
以厦门为例，政府可为农民工等人群提供成本价为4000元/平方米的保障房(假设基准地价2000元，建安成本2000元)，每套50平方米，总价20万，银行可提供按揭贷款，用前者每月房租还按揭款，以农民工每月500元房租为例，夫妻俩十年可还12万元，届时，只要补足余款8万元，就可以获得完整产权，同时获得永久的城市户口。
“实际上，这就是1998年房改的路径”，赵燕菁说，“新的政策只是将过去少数幸运者享受的房改，扩大到全体新增城市就业者”。这样，不仅一举解决了城市产业对劳动力的大规模需求，抑制工资性成本上升过快，而且给了农村人口转为城市人口提供了一个正式的渠道，增加农民财富积累的效率，减少城市乡间“候鸟”式流动的巨大成本。“这样，只须一代人的努力，约二三十年，这些人都进城成为有产者，分享社会财富，同时也彻底改变中国贫富分化的局面。”赵燕菁说。
而要实现“低成本”，前提之一，就是维持现有的“土地财政”——政府垄断土地一级市场。
谈到现在围绕市场商品房价格制定的各项房地产政策，赵燕菁认为：“这不过是一系列应激式的政策反射，真正的住房制度还没有破题”。现在住房的核心问题，是大规模解决城市新增就业人口的住宅需求，压低房价，不但解决不了这个问题，甚至可能导致严重的政治经济后果。将1万元房价打压到9000元，低收入者仍买不到房子，而一旦打压到5000元，银行就会出现巨额烂账，导致实体经济萎缩。“银行的资金，归根到底也是老百姓的投资”
香港回归后，特区政府在舆论的一致呼吁下，大举打压高企的房价，结果房市崩盘，不仅没有解决穷人居住问题，还导致中产阶级财富缩水，供房者苦不堪言。结果舆论迅速转向，特区政府执政基础的萎缩，损害了政府的威信，直接引发了严重的政治后果。
压低房价的唯一效果，就是帮助富人买更多的房子，“我们为什么要用公共财产的损失，帮助投资者降低‘建仓’的成本?”其实，只要切断银行和房地产投机之间的联系，市场房价的高低就如同股票市场的起伏，不过是简单的融资行为。而融资的能力越强，政府建设保障性住房的资本就越充足。过去几年的实践表明，地方政府保障建设的力度，是和房地产价格的高低成正比的。一旦土地市场崩溃，保障性住房的资金，就立刻会成为无源之水，迅速枯竭。
据赵燕菁观察，现在只有重庆等少数几个地方政府，开始认真考虑包括农民工在内的新增就业人口的居住问题。其他地方的经济适用房，社会保障房，大多只是针对本地居民。但只要诸如公共租赁住宅、保障房无法进入市场，就不可能利用融资手段，大规模的解决建设资金的来源问题。资金就会迫使政府将住宅问题的解决局限在“本地户口”这一可控的范围。特别是，如果保障房没有完整的产权，新增城市居民就依然不能变为城市的“有产者”，就依然无法通过二次分配，分享城市财富的增长，贫富分化就依然挥之不去。
“这就是‘房改’与目前名目繁多的住宅保障探索最大的差别”。赵燕菁认为，就重要意义而言，“第二次房改”相当于城市化阶段的“土改”。它不仅仅是简单的宏观经问题，也不仅仅是社会稳定问题，更不是单纯帮助无产者，同时也是社会发展取向的问题，也是保护有产者既得利益，乃至攸关政权的执政基础的问题。“几十年前，共产党承诺其制度可以带给人民富裕、和平，全体人民为此付出了举世罕见的巨大代价。现在是我们兑现这个承诺的时候了。”
至于未来，赵燕菁说， 70年以后，大部分居民在城市拥有了私有财产，中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式，或者如新加坡那样的“企业财政”模式。世界上没有纯粹的发展模式。现实中，所有经济都是多种模式的混合。只是在不同的阶段，比重不同。在目前阶段，政府可以首先从永久性物业(侨房、城中村农民住宅以及小产权房确权)开始，开征物业税，逐渐向税收财政过渡。“在居民很少(甚至没有)不动产的经济发展阶段，财产税无异于无源之水。”
土地财政也不永远是最优的模式。但在至少在目前的发展阶段，不能彻底放弃土地财政，“我们不能直接吃第二个包子。”
赵燕菁认为，土地财政模式有问题，但需要的是改进，完善，而不是放弃，更不是转型。政府应当做的是完善二次分配，将土地和高房价中获得的收益，确保新增市民都有一次置业机会，以分享社会财富的增长。
“让市场决定房价，让富人多掏钱买房，然后通过‘房改’等二次分配机制，将这些财富转移给更广大的社会阶层。”说此话时，这位加迪夫大学博士同时拥有两个头衔：中国房地产研究会常务理事、厦门大学教授。
反对改弦更张
对于国内有些学者所提的“中国城市化速度过快”、“中国城市化率被高估”、“中国城市化道路必须改弦更张”等观点，赵燕菁不以为然。
“我觉得舆论界、经济界对城市化的讨论缺少坚实的理论基础。城市化不能仅看数量，还要考虑质量，简单比较城市化率没有任何意义”赵燕菁指出，城市化的本质，乃是公共服务。城市化是公共服务在空间上的叠加。公共服务越多，城市化的质量越高，例如中美两国城市，由于提供的公共服务不同，就不具有可比性。“一个纽约的城市人口，不等于一个北京的城市人口”。
他认为，至于城市化的速度，乃至经济发展的速度，更没有可比性，“没有一个适合于所有经济发展模式的‘最优速度’”。工业化之前的经济发展很慢，相对于当时的经济模式，那种速度就是“合理的”。同样，中国的经济发展模式与常规的市场经济国家不同，发展速度自然不同。无视发展阶段的差异，不考虑发展机制不同，直接对比城市化水平的高低及速度快慢，然后说中国发展速度是慢了还是快了没有任何学术意义!“你说是马路上时速30公里的马车过快了?还是高速路上时速40公里的汽车过快了?”
讨论的混乱，源自于我们对中国城市化的模式还缺乏深刻的理解，“我们基本上不知道中国经济是怎样起飞的。”
近期，有学者指出，中国过去的城市化道路仅是城市空间扩张意义上的，而非人口聚集下的人口密度优势和规模优势上的，未增市民幸福指数，必须改弦更张。
就此，赵燕菁指出，什么是中国的城市化道路，这个问题表明已经开始意识到城市化不仅仅是简单的数量，同时还有质量。但是仍然没有厘清基本概念，“究竟要‘更’什么‘张’?，目标参照系在哪呢?什么是我们所要的城市化?我们还没搞清楚目的地，就急着说我们现在的路走错了”
他认为，城市化的经济学的目的，就是通过规模经济，集体消费，提高公共服务的水平。人口密度是公共服务的函数，人口集聚，是提高公共服务的效率的前提，唯有大规模的空间集聚，才能降低公共服务的平均成本，获得递增的报酬。说中国是只有空间扩张的城市化，是外行的说法。
城市化的过程就是政府公共服务设施水平提高过程。而公共服务的改进，例如修路、修公园、建地铁、建学校等，只要是免费的，或收费很低，必定会带动周边或沿线城市土地价格上升。但是公共服务是否会带来所有阶层在所有空间上都获得正的效用，则是另外一个问题。不动产价格上升，虽然使有产者因房产增值“被致富”，但也带动了相关生活成本上升(比如店租上升导致迫使零售物价上升)，导致部分收入增速滞后于公共服务增速的市民变得相对贫困，幸福指数下降。这是任何城市化过程中对必须付出的代价。但我们不能因噎废食，以幸福指树为由，否定城市化，而是应当通过制度设计，使这部分居民财富的增长与公共服业务水平同步提高。
曾任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁称，他搞城市规划多年，找不到只有量的扩张而质没提高的城市，“至少在中国，城市规模扩大同时伴随着总体公共服务水平降低的现象，还只是理论上的猜测而非现实”。只要一个农民自愿进入城市，就意味着她比以前的生活状态改善了，就意味着城市化质的提升。原住居民局部群体幸福指数的相对降低，并不必然意味着城市化只有“量”没有“质”。
以厦门为例，他分析称，其城市化的“宽度”和“深度”是同步增加的，“因为规模上去了，就必然有条件提供更多公共服务与设施。也正因此，厦门土地价格才增长这么快。”
针对未来城市房地产价格是降低还是上升，他认为，地价是公共服务的函数，公共服务质量越高(公元越多、交通越方便、治安越好)，价格(门票、车票、税收)越低，外溢到土地上的价值就越高，需求的增加和消费者之间的竞争，自然迫使地价上升。土地没变，但附着的服务变了。尽管可能有起伏，但“除非政府有意降低公共服务水平，否则，伴随城市化的深化，地价上升就是一个不可逆的长期趋势”。而容积率的提高，不过是市场对冲土地价格，降低单位建筑面积中土地成本的经济手段。“你不能指望地价很的市场条件下，提高土地的的使用强度”。
力挺土地财政
赵燕菁认为，建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心，是中国独有的优势。
“任何一座城市，其城市化速度快慢，取决于它获得第一笔融资的能力。”公共服务提供的最大门槛，就是其一次性固定成本。一座桥梁必须一次建成，才会发挥效益，哪怕只差一米，这座桥梁就毫无价值。道路、污水厂、地铁都是如此。“七通一平”缺少一项，土地就无法发挥其功用。因此，克服筹集“第一笔钱”难题，便成为所有城市化模式面对的核心问题。
赵燕菁称，大体上讲，地方政府的收益模式大体有三种，第一是来自于税收;第二是来自于土地;第三是来自于企业。
他举例说，假设一座建设桥梁，收费权就构成了未来的现金流，通过抵押未来的收费权，就可以为桥梁建设融资。这是市场经济国家地方政府的一般做法，即抵押财产税，发行市政债券。我们可以称之为第一财政;但如果没有收费权，桥梁建设的好处就会外溢到两端的土地。如果先购买两端的土地，桥修好后，将升值的土地卖掉，一样可以获得现金流。抵押桥梁形成后的好处，一样可以获得建设桥梁的初始资本。这就是我国地方政府融资的主流模式。我们管它叫第二财政;如果延伸这种模式，直接在两侧土地上建设工厂，土地收益转移到企业利润，政府则可以通过政府企业升值获得回报。这就是所谓的“第三财政”。
三种模式，各有千秋。按照科斯定理，在没有交易成本的条件下，三种模式应当是等价的。但在有交易成本的世界里，不同的制度起点，交易成本大不相同。采用哪一种更有利，取决于起始时的制度存量。中国改革时，同其他经济最大的制度差异，就是土地所有制和税收制度。国外土地私有，据此征收财产税(如同征收过桥费)，成为地方提供公共服务的资金来源;而中国土地公有，不能收财产税，却拥有升值之前的土地(如同桥梁两端的土地)，，因此，土地成为地方政府的融资渠道。
他指出，在中国的经济模式下，地方政府的土地收益，不是政府投资收益，而是地方政府从市民手中的“融资”，是借来的钱，是其提供70年服务的贴现。既然是融资，抨击地方政府卖地是“寅吃卯粮”，就是没有道理的说法。了解了这个关键性差异，我们就会明白，地方政府高地价，并不是利用垄断地位与房地产开发商相互勾结追逐暴利的贪婪行为，而是经营成功的体现。相反，压低低价，让利给开发商，才真有可能是将未来政府的服务，转送拿地的个人。
“现在经常看到有媒体、学者将中外地价直接对比，这是最低级的概念错误。美国是地价不含未来的服务，未来的服务体现在财产税里，而中国是免征财产税，地价包含70年的公共服务。因此，中国地价中很大一部分是政府抵押未来服务的融资，而不是净收入。”
赵燕菁认为，中国市民花钱买房子，如同购买城市股份，在地价上与政府风险共担，与美国地方政府发行债券一样，都是为了融资。但如同股票和债券的差异，中国未来的政府免费提供服务，无需返还欠款;美国市政债券需要偿还，违约就会破产。相应地，中国市民分享城市的财富增长，美国债券持有人只获得相应的利息。
“是中国的土地财政好，还是美国的税收财政好?其实，各有利弊。不要以为只有中国地方政府‘融资平台’才有风险，税收加债券的融资模式也有风险，且不说南美那些发展国家，就是美国的州政府，甚至欧洲的主权国家，都有因政府债券濒临破产的先例。”赵燕菁举例说，印度的金融体系和债券市场远比中国发达，其商业复杂性和创新性领域的排名是第28位，远远领先于许多发达国家。但在基础建设方面的排名却仅位列第76。数据显示，在印度的基础建设总投资中，公共部门的相关投资占70%，而私营投资占30%，其中地方政府又占了大头。对于缺少土地作为抵押品的地方政府而言，其融资规模必然受到极大限制。印度目前的主要贷款方式有国有商业银行贷款、非银行金融机构、养老保险公司和外部商业借贷四种，其中国有商业银行的贷款和政府主导的专业机构起到绝对的主导作用。根据预算，从2007年8月到2011年12 月，国有商业银行将提供可能贷款中的51.3%，而其他三种贷款方式提供的贷款比例分别为27.1%、0.06%和14.8%。
“按照印度现在的‘民主’政体，一般税收的增加，绝对偿还不了商业贷款，最终的结果必然是南美式的地方政府债务破产，甚至导致希腊式的主权债务危机”赵燕菁说，“谁能保证中国地方政府转为税收财政后，就一定会比印度更好?”虽然将宝押在土地一定升值上，对银行来讲，依然存在违约的风险。但就地方政府风险而言，土地财政模式要比税收财政模式小得多。
即使我们想转变土地财政模式，但由于土地制度不同，“基因”各异，也无法照搬西方的模式。模式的转变，远没有我们想象的那样简单，它会导致一系列不可逆的制度递归。赵燕菁指出，如果不允许地方政府搞依托土地财政的融资平台，就须允许其发债券，就必须开征财产税。否则，全由中央政府划拨，又倒退至分税制以前的时代。
他说，若开征财产税，就必须土地私有化，且向千家万户征税，交易成本极其巨大。中国在这方面的制度存量甚至不如印度，我们没有对居民财产大规模征税的传统，没有与之配套公共选择制度。要知道，制度的建立和习惯的养成需要长时间的积累。以其他国家经验看，居民“抗税”比企业“偷税”更难处理，其交易成本要远比目前直接向开发商收取地价更高。他甚至预感，向土地私有化转变对社会基本制度带来的冲击，不会小于当年苏联解体带来“大爆炸”式的影响。“改变模式之前，要好好算算这笔账。”
他认为，建立在土地国有上的垄断的一级市场是中国城市融资的最大优势，“放弃这一制度，我们就会连印度都不如!”虽然近年来征地拆迁摩擦急剧增加，但就整体融资而言，仍然效率奇高，远胜实行税收财政的国家。过去十年中国经济跨越式大发展，就是最好的证明。去年一年，地方政府土地出让的直接收益(融资)就超过1.5万亿，以土地作为抵押的各类“融资平台”更是规模巨大，甚至中央政府项目的地方政府“配套”资金，也大部分是以土地资产形式注入的。“不要轻言放弃一个在实践中已经被证明是成功的经济制度。”
赵燕菁认为，中国拥有的公有制土地制度，是计划经的遗产，是市场化改革以来少数几个为数不多的制度残余，一直是作为制度“攻坚”的对象，却在一系列制度演变过程中，成为中国特有的制度优势。“所谓中国特色的社会主义，核心之一，就是基于土地公有制的土地财政模式。”
像任何一个制度一样，中国模式有其先天的问题，有很多问题有待改进，比如户籍制度、贫富差距、官员腐败等等，但这并不是我们彻底放弃这一制度的理由。不久前的金融海啸，彻底暴露的西方模式的缺陷，但并没有西方政府要放弃其基本经济模式。我们在危机中的问题比他们少，影响比他们少，为什么我们反而急着“转变增长方式”?
针对有学者说的中国城市化模式造成户籍管制、紧张的征地拆迁关系、土地与房地产浪费等现象，赵燕菁认为，纵观各国历史，前述现象是中国在城市化道路上必须付出的代价。英国的“羊吃人”，美国对土著印地安人土地的掠夺，都是其工业化过程之中，低成本攫取要素的代价。不要以为私有土地+税收财政的模式比国有土地+土地财政制度摩擦更小，对比印度的特区建设，居民的反抗要比中国强烈的多，不仅共产党在执政多年的西孟加拉邦丧失了政权，而且至今印度的特区建设依然是一事无成。谁敢保证中国转变发展模式后，会比印度表现好?
“产权要从低效率的使用者转移到到高效率的使用者，是有巨大的交易成本的。没有强制的话，这个过程不会自动发生。至于哪一种转移模式交易成本更高，要比较才有说服力。”赵燕菁说，对比南非开普敦那条因一小块征地遇阻而搁浅的高架路，英国历经十年讨论而无法建设的希思罗机场那个扩建，都表明，公权力在中国城市化中的作用不能丑化。中国的城市基础设施水平，远高于同等人均GDP的其他发展中国家，并不像有些媒体所说的那样，是“国富民穷”，更不是无法解释偶然现象，而是高效率的公共融资的结果。
赵燕菁认为，过去二十年，地方政府对于国家经济增长的贡献，很可能被大大低估了。他甚至认为，中国经济的高速增长，主要是靠地方政府推动。没有土地财政，就没有地方的大规模补贴，就没有近年来的基础设施建设(包括中央固投的核心“铁工基”)。熟悉地方经济的人都知道，几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴(零地价只是露在最表面的现象)，而补贴的来源很少基于税收，绝大部分来自于土地财政。
正是地方政府的大规模补贴(而不是中央政府的“退税”)，造就了“中国制造”强大的全球竞争力。在目前体制下，按照目前的体制，工业税收主要体现在增值税上，恰在这个税种，中央拿走了大头。这就意味着中央政府所无法理解的“税收增长超过GDP增长”的现象，很大部分就是来自于土地财政。“没有地方政府的暗补，中央财政的超收根本无从实现”。
现在不少舆论、学者猛烈抨击地方政府低价收购土地，然后以几倍、几十倍的价格出让，赚取暴利，甚至有人将其上升为新的剥夺农民的“剪刀差”。赵燕菁对这些观点很不以为然，认为“这些观点纯属无知”。政府拿到低价土地后，要建设道路、管线、学校、医院、公园、机场、码头，剩下的土地才能升值(厦门经验，剩下可出让的土地只占22%)。即使剩余的部分，地方政府大都又拿去补贴企业，然后通过农民工就业增加反哺农村。没有配套的“毛地”，同配套后剩下的“熟地”就像矿石和钢铁一样，根本没有可比性。“硬要比较价两者的价格，如果不是缺少常识，就是哗众取宠“。
也正是在这个意义上，《物权法》第四十二条“为了公共利益的需要”才能“征收集体所有的土地和单位、个人的房屋 及其他不动产”也就变成一个伪问题。所谓的“公关利益”是与西方经济模式语境对应的概念。在“土地财政”模式下，即使是房地产开发，也是“公共利益”。因为在这种模式下，公共服务不是通过税收，而是通过土地(或不动产)购买间接支付的。没有房地产开发，就不可能建设基础设施，也就不可能有公共服务。
“我们基于一级土地市场垄断的土地财政制度，是人类历史上独有的，成功也是前所未有的”，赵燕菁问道：“过去二十年，以中国的速度和规模城市化的实例，全世界历史上有过吗?对此，我们没有必要妄自菲薄。”，他甚至认为：“为何发达国家这么担心中国而不担心印度?那是因为中国通过制度创新，产生了一个人类历史上从来没有的政府模式，而这个模式是他们所无法仿效的!”
赵燕菁批评说，“我们的舆论、学者不去总结我们的模式，而是带着别人的眼镜，否定自己的成功，鼓动中央政府‘转变地方政府的增长模式’，通过煽动群众对与地方政府对立来为自己寻找道德立足点，不客气的讲，这是对民族和国家不负责任，这是在自毁长城!”。退一步，“要学人家美国，你学得过人家吗?你有人家的文化传统和制度积累吗?你有人家的历史机遇和自然资源吗?”
重在二次分配
赵燕菁认为，土地财政模式只是中国走出的第一步，但作为一个“模式”，远谈不上完善，许多方面仍然有待提高。1998年房改，在城市造就了一大批“有产者”，随着政府将土地收益大规模投入城市基础设施，公共服务水平迅速提高。其直接效果就是有产者不动产价值的大幅升值。由于通过这种隐性的二次分配机制所转移的财富，远大于工资收入，于是，政府投入越多，公共服务改善越大，“有产者”与“无产者”财富的鸿沟就会越大。
鼓吹用税收财政代替土地财政的学者认为，地方政府要退出土地一级市场，让农民和开发商谈判，自由确定土地的供给和价格。赵燕菁表示：“这是非常重大的政策改变。一旦实施，必定会造成财富分配的巨大不公，政府公共服务水平的急剧下降和经济发展速度的迅速下滑”。我们现在的征地拆迁政策，已经在城市制造了大量的百万富翁、千万富翁，据说深圳城中村改造，还将造就一大批亿万富翁。一旦松动垄断土地一级市场，造富的速度将会远超煤矿私有化，其后果也会更为严重。
赵燕菁说：“城郊土地的价值是城市政府公共服务转移过来的，是全体市民集体的财富，直接转移个郊区少数靠近城市的农民，隐含着巨大的分配不公。那些远离城市，土地没有市场需求的农民，将更难融入城市化的进程”。因为，相比地方政府，私人更加没有动力在更大的范围，再次分配所获得的财富。深圳特区原来关内和关外两种体制发展体现出来的差异，也在实践水平上证明，不要说让农民私人的土地“入市”，即使是以集村为主体“入市”，也比不上特区关内土地财政模式的城市效率和服务水平。
那么，现有的土地财政模式该如何完善?
正确的做法，不是在财富的初次分配，研究怎样在地方政府和郊区地主间分配剩余，更不是让私人直接同开发商谈判，而是由政府继续保持垄断利益，在通过二次分配，在更大范围内，重新分配社会财富。这个“二次分配”机制就是住宅。“下一步，政府要千方百计，夸张一点，即使砸锅卖铁，也要向进城农民、大学毕业生、复员军人以及其他低收入的新增就业人群降低门槛，给他们创造第一次置业机会。”赵燕菁说。
以厦门为例，政府可为农民工等人群提供成本价为4000元/平方米的保障房(假设基准地价2000元，建安成本2000元)，每套50平方米，总价20万，银行可提供按揭贷款，用前者每月房租还按揭款，以农民工每月500元房租为例，夫妻俩十年可还12万元，届时，只要补足余款8万元，就可以获得完整产权，同时获得永久的城市户口。
“实际上，这就是1998年房改的路径”，赵燕菁说，“新的政策只是将过去少数幸运者享受的房改，扩大到全体新增城市就业者”。这样，不仅一举解决了城市产业对劳动力的大规模需求，抑制工资性成本上升过快，而且给了农村人口转为城市人口提供了一个正式的渠道，增加农民财富积累的效率，减少城市乡间“候鸟”式流动的巨大成本。“这样，只须一代人的努力，约二三十年，这些人都进城成为有产者，分享社会财富，同时也彻底改变中国贫富分化的局面。”赵燕菁说。
而要实现“低成本”，前提之一，就是维持现有的“土地财政”——政府垄断土地一级市场。
谈到现在围绕市场商品房价格制定的各项房地产政策，赵燕菁认为：“这不过是一系列应激式的政策反射，真正的住房制度还没有破题”。现在住房的核心问题，是大规模解决城市新增就业人口的住宅需求，压低房价，不但解决不了这个问题，甚至可能导致严重的政治经济后果。将1万元房价打压到9000元，低收入者仍买不到房子，而一旦打压到5000元，银行就会出现巨额烂账，导致实体经济萎缩。“银行的资金，归根到底也是老百姓的投资”
香港回归后，特区政府在舆论的一致呼吁下，大举打压高企的房价，结果房市崩盘，不仅没有解决穷人居住问题，还导致中产阶级财富缩水，供房者苦不堪言。结果舆论迅速转向，特区政府执政基础的萎缩，损害了政府的威信，直接引发了严重的政治后果。
压低房价的唯一效果，就是帮助富人买更多的房子，“我们为什么要用公共财产的损失，帮助投资者降低‘建仓’的成本?”其实，只要切断银行和房地产投机之间的联系，市场房价的高低就如同股票市场的起伏，不过是简单的融资行为。而融资的能力越强，政府建设保障性住房的资本就越充足。过去几年的实践表明，地方政府保障建设的力度，是和房地产价格的高低成正比的。一旦土地市场崩溃，保障性住房的资金，就立刻会成为无源之水，迅速枯竭。
据赵燕菁观察，现在只有重庆等少数几个地方政府，开始认真考虑包括农民工在内的新增就业人口的居住问题。其他地方的经济适用房，社会保障房，大多只是针对本地居民。但只要诸如公共租赁住宅、保障房无法进入市场，就不可能利用融资手段，大规模的解决建设资金的来源问题。资金就会迫使政府将住宅问题的解决局限在“本地户口”这一可控的范围。特别是，如果保障房没有完整的产权，新增城市居民就依然不能变为城市的“有产者”，就依然无法通过二次分配，分享城市财富的增长，贫富分化就依然挥之不去。
“这就是‘房改’与目前名目繁多的住宅保障探索最大的差别”。赵燕菁认为，就重要意义而言，“第二次房改”相当于城市化阶段的“土改”。它不仅仅是简单的宏观经问题，也不仅仅是社会稳定问题，更不是单纯帮助无产者，同时也是社会发展取向的问题，也是保护有产者既得利益，乃至攸关政权的执政基础的问题。“几十年前，共产党承诺其制度可以带给人民富裕、和平，全体人民为此付出了举世罕见的巨大代价。现在是我们兑现这个承诺的时候了。”
至于未来，赵燕菁说， 70年以后，大部分居民在城市拥有了私有财产，中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式，或者如新加坡那样的“企业财政”模式。世界上没有纯粹的发展模式。现实中，所有经济都是多种模式的混合。只是在不同的阶段，比重不同。在目前阶段，政府可以首先从永久性物业(侨房、城中村农民住宅以及小产权房确权)开始，开征物业税，逐渐向税收财政过渡。“在居民很少(甚至没有)不动产的经济发展阶段，财产税无异于无源之水。”
土地财政也不永远是最优的模式。但在至少在目前的发展阶段，不能彻底放弃土地财政，“我们不能直接吃第二个包子。”